2010年，是我国新医改的第二年，是中国医改由制度设计到工作落实的关键一年，也是中国医改进入实质性阶段、开始触及实质性问题的一年，更是中国医改真正攻坚破冰之年。这一年，时任中共中央政治局常委、国务院副总理、国务院深化医药卫生体制改革领导小组组长李克强数次主持召开会议，围绕“保基本、强基层、建机制”，整体推进医改五项重点任务。改善医疗服务，提升医疗服务质量，让人民群众尽快从医改中受益，成为医改“最强音”。
在积极推进基本医疗保障制度建设、建立国家基本药物制度、健全基层医疗服务体系、促进基本公共卫生服务均等化和公立医院改革试点的同时，2010年，以实行基本药物零差率销售为标志，以管理体制、人事制度、分配制度、基本药物制度、保障制度等五项内容为重点的政府办基层医疗卫生机构综合改革试点在全国逐步推开。说起基层综合医改，如果追根溯源的话，还要从安徽说起。
基层综合医改始于安徽走向全国
安徽是一个富有改革创新的地方。2010年1月1日，就在世界人民迎接新年的时候，安徽省率先在32个县（市）实施基层医药卫生体制综合改革试点，打响了全国基层综合医改的“第一枪”。
安徽省基层综合医改的核心内容是“一主”、“三辅”、“五配套”。“一主”，就是综合改革试点实施意见，包括管理体制、人事制度、分配制度、药品采购配送、保障制度五项改革。“三辅”，就是乡镇卫生院、社区卫生服务机构、村卫生室改革试点方案；“五配套”，就是机构编制标准、分流人员安置办法、绩效考核试点办法、运行补偿试点办法、基本药物和补充药品使用采购配送试点办法。这一系列政策文件构成了一个比较完整的基层医疗卫生机构综合改革体系。
截止2010年1月15日，安徽省32个县（市）的5372个基层医疗卫生机构的基本药物和省增补药物全部实行零差率销售，药品平均降幅在50%以上；390个乡镇卫生院完成编制核定、岗位设置、人员清查、资格审查等工作，人员竞争上岗；试点地区完成财务清理、核定任务、制定绩效考核细则、国库集中收付等工作，省级财政下拨第一批2.3亿元预拨款。改革一个多月，试点乡镇卫生院就出现了“四升一降”可喜变化：每张处方药品品种平均下降30%左右，抗生素使用下降40%左右，人均门诊费用下降25%，人均住院费用下降26%，而门诊量却增长20%。
当时的安徽基层综合医改在全国也属“破冰之举”。特别是人员分流安置、任务及收支核定、绩效考核、药品采购配送等，没有经验可资借鉴。现任贵州省委书记、省人大主任，时任安徽省委常委、常务副省长的孙志刚针对改革中可能出现的问题，提出做到“六个不能”：药品供应不能断档、药品价格不能反弹、经费保障不能影响基层正常运转、竞争上岗不能影响基层工作秩序、人员分流不能影响社会稳定、基层政策不能与省政府政策相矛盾。为保障各项任务落实，安徽省在试点县建立了“包保责任制”，县长为第一责任人，一个副局长以上领导包保一个乡镇，确保改革顺利推进。
安徽基层综合医改全覆盖，效果明显。在经过8个月探索试点之后，2010年9月1日，安徽省将基层综合医改推向了全省。全省乡村两级医疗卫生机构、城市社区卫生服务机构全面回归公益性，推行基本药物零差率销售，改变了基层延续了几十年的以药补医机制，全省基层医疗卫生机构次均门诊药品费用、次均住院药品费用、次均门诊费用、次均住院费用，分别比改革前下降了36.61%、21.2%、20.52%、10.37%，群众得到了实实在在的实惠。
基层综合医改走向全国。在安徽实践的基础上，经过充分调研论证，国务院将安徽基层综合改革的做法逐步推向全国，2010年5月1日前，基本覆盖了全国三分之一的县（市）。截止2011年2月底，覆盖了全国30个省（区、市）的2222个县市，全国77.35%的政府办基层医疗卫生机构实施基本药物制度，共计42483个政府办基层医疗卫生机构。这其中，城市社区卫生服务机构16475个，占全国政府办社区卫生服务机构总数的93.05%；乡镇卫生院26008个，占全国政府办卫生院总数的69.89%。
为进一步深化基层综合改革，为改革提供政策保障，2010年，国务院办公厅先后印发《建立和规范政府办基层医疗卫生机构基本药物采购机制指导意见》（国办发〔2010〕56号）、《关于建立健全基层医疗卫生机构补偿机制的意见》（国办发〔2010〕62号），国家卫生部印发了《关于加强乡村医生队伍建设的意见》（卫农卫发发〔2010〕3号）、《关于加强基本公共卫生服务项目绩效考核的指导意见》（卫妇社发〔2010〕112号），国家财政部印发了《基层医疗卫生机构财务制度》等，有力保证了基层综合改革向纵深推进。
五项医改重点工作任务有序推进
根据2010年医改工作安排，以医改五项重点工作为重点，强化责任，加大力度，突出重点，稳步实施，各项工作总体进展顺利。
基本医疗保障制度进一步完善。新农合覆盖面持续稳固扩大，参合人数达到8.35亿人，参合率保持在96.3%。筹资水平进一步提高，人均筹资水平达到155.3元，其中政府补助达到人均126.1元。60%以上地区实行门诊统筹。最高支付限额提高到全国农民人均收入的6倍左右。近90%的统筹地区实现了县域内定点医疗机构直接结算。城镇职工基本医疗保险和城镇居民基本医疗保险的参保人数分别达到2.34亿人和1.87亿人，三大基本医疗保险制度已覆盖大陆93%以上人口。同年，实施医疗救助3984万人，医疗救助支出达到65.5亿元。
初步建立国家基本药物制度。2010年，各地大力推进基本药物规范采购、控制价格、组织配送、合理使用以及落实零差率销售等政策，积极探索和推进基层综合改革。基本药物制度已经在近80%政府办基层医疗卫生机构实施。安徽、天津、宁夏、吉林、江西、陕西、甘肃、海南等地初步实现了基层全覆盖。安徽采用“双信封”招标、单一货源承诺、统一支付货款等方式，降低基本药物价格，保证质量和供应。在基本药物制度实施地区，基层医疗卫生机构出现了门诊和住院费用下降、门诊人次和住院人数上升的可喜现象，群众医药费用负担明显减轻，制度实施效果初步显现。
基层医疗服务体系进一步健全。2010年，中央安排专项投资200亿元，支持891个县级医院、1620个中心乡镇卫生院、1.12万个村卫生室和1228个社区卫生服务中心业务用房建设。在基层医疗卫生机构硬件设施普遍提高的基础上，着力加强以全科医生为重点的基层医疗卫生队伍建设。公共卫生与基层医疗卫生事业单位绩效工资政策加快落实。当年招录农村订单定向免费培养医学生5000名，为乡镇卫生院招聘执业医师8938名。2381所县级医院与三级医院、1.53万所乡镇卫生院与二级医院建立长期对口协作关系。继续实施万名医师支援农村卫生工程，并组织1.75万名县级医院骨干人员到三级医院进修学习。全国乡镇卫生院、村卫生室和社区卫生服务机构在岗培训人员分别达到47.5万人次、97.7万人次和21.4万人次，安排全科医生转岗培训1.6万人次。
基本公共卫生服务均等化工作取得新进展。9类基本公共卫生服务项目在城乡基层广泛开展。据监测数据显示，城镇、农村居民健康档案累计建档率分别为48.7%、38.1%，提前完成年度任务指标。65岁以上老年人健康检查人数5714.2万人，2552.8万高血压病人、918.9万糖尿病人和170.6万重性精神疾病患者纳入慢性病规范管理。2010年，全国人均基本公共卫生服务经费补助标准达到17.4元。重大公共卫生服务项目稳步推进。全国完成贫困白内障患者复明手术35.1万例，免费为15岁以下儿童接种乙肝疫苗1962.9万人，提前完成全年任务。884.7万农村孕产妇享受住院分娩补助，农村住院分娩率95.7%；为农村生育妇女补服叶酸830.7万人，完成年度任务的85.1%；农村妇女乳腺癌检查47.3万例，完成年度任务的118.2%；农村妇女宫颈癌检查489.2万例，完成年度任务的122.3%；在农村建设783.3万户无害化卫生厕所，燃煤型氟中毒改灶143.9万户，提前完成全年任务。各地区普遍开展了艾滋病母婴阻断等新的公共卫生专项。湖北、吉林、四川、河南、河北、重庆等地进一步完善绩效考核制度，规范项目资金管理、工作程序、奖罚措施，提高服务质量和效率。
加快推进公立医院改革试点。城市公立医院改革方面，2010年4月，国家卫生部在江苏省镇江市组织召开了“全国公立医院改革试点工作会议”，8月国家卫生部举办了两期国家公立医院改革试点政策培训班。16个国家联系试点城市（后增加北京市变为17个）和37个省级试点城市、214家公立医院陆续开展试点工作。上海市依托2005年成立的申康医院发展中心，代表政府管理医院，制定一个规范、统一、公平的绩效考核标准，以此达到正确引导、奖罚分明的全面绩效管理目标。辽宁省鞍安市、山东省潍坊市等试点城市，在公立医院规划布局、管理体制、补偿机制、支付制度、内部管理、改善服务、支持基层、鼓励社会办医方面开展全面探索。深圳市积极探索“管办分开、政事分开”，建立探索权责明确、管理高效、激励科学、监管有力的公立医院法人治理结构。芜湖市成立市医院集团管理委员会，为市政府领导下的负责医疗集团管理、投资、运营的高层次议事机构，建立法人治理结构。
县级公立医院改革方面，2010年11月，在陕西省子长县召开了“全国县级医院改革发展现场会”，时任卫生部党组书记、副部长张茅提出：“县医院是公立医院改革的突破口，要以县医院为核心，积极推进县域医疗服务体系改革发展，探索一条具有中国特色的县域医疗卫生改革之路。”
统筹推进相关领域改革
在整体推进五项改革重点工作同时，相关领域改革也在扎实推进。医疗改革方面，全国1200所三级医院实行预约诊疗和分时段就诊，1300多所医院开展100个病种的临床路径试点，22个省（区、市）100所医院开展电子病历试点，5个省（市）开展医师多点执业试点，继续在全国开展“医疗质量万里行”、大型医院巡查工作和国家重点专科评估，开展创建“平安医院’活动，积极推进医患纠纷第三方调解和医疗责任保险。卫生监督执法方面，深入贯彻《职业病防治法》，建立职业病防治工作部门联系会议制度。加大对用人单位职业健康监护工作检查力度。初步建立覆盖15个省（区、市）的城市饮用水卫生监测网络。继续打击非法行医，开展对单采血浆站监督检查。中医药工作方面，在深化医改中充分发挥中医药作用，促进中医药的利用。加快基层中医药服务网络建设和公立中医院改革。中医“治未病”健康工程取得新进展。中医中药中国行活动有力推动了中医药进乡村、进社区、进家庭。在社会办医方面，国家发改委等5部门印发了《关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构的意见》，进一步鼓励和支持社会资本举办各类医疗机构，鼓励社会资本参与公立医院改制，允许境外资本举办医疗机构。中央财政下拨补助资金5.5亿元，专项用于鼓励和引导社会资本办医。信息化建设方面，积极推进居民电子健康档案、卫生服务信息平台、以电子病历为核心的医院信息化建设，加快卫生信息化进程。
